АННОТАЦИЯ. Статья посвящена особенностям регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации. В ней говорится о проблемах теории лоббизма и подготовке законопроектов в сфере регулирования лоббизма. Рассматриваются основные проблемы и перспективы развития законодательства о лоббизме в России.
ABSTRACT
The article deals with the distinctive features of the regulation of lobbying in the Russian Federation. It focuses on the theoretical problems of lobbyism and preparation of draft laws in the sphere of regulation of lobbying. In the article the peculiarities of legal regulation of lobbying and the main problems and prospects of development of legislation on lobbying in Russia are considered.
Ключевые слова: лоббизм; лоббистская деятельность; законотворчество; законопроект; правовое регулирование.
Keywords: lobbyism; lobbying; legislation; draft law; legal regulation.
В трансформирующемся российском обществе лоббизм приобретает новые качества, институционализируется и постепенно превращается в легитимный феномен экономической и политической жизни страны. В настоящее время понимание лоббистской деятельности как одного из действенных и эффективных механизмов, с помощью которого граждане отстаивают свои позиции перед органами власти, участвуют в правотворчестве и управлении делами государства, все чаще встречается не только в научной (политической и правовой) литературе, но и в официальном политическом дискурсе. Это обстоятельство позволяет говорить о наметившейся тенденции к отказу от понимания обществом термина «лоббизм» исключительно как синонима коррупции и взяточничества.
Однако становление лоббизма как формального института в России происходит весьма сложно и противоречиво. В связи с этим изучению проблем правового регулирования лоббизма, а также перспектив его развития уделяется значительное внимание отечественными учеными-политологами и юристами.
Работа над первым законопроектом, регулирующим лоббистскую деятельность, началась еще в 1992—1993 годах в Верховном Совете РФ и продолжилась в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Первоначально результат работы рассматривался Государственной Думой в 1995 году, но не был принят в связи с отсутствием кворума. В дальнейшем неоднократно предпринимались попытки регулирования лоббистской деятельности, но они не увенчались успехом [5, с. 45—47].
Однако, даже несмотря на то, что нормативный правовой акт, комплексно регулирующий общественные отношения, складывающиеся в сфере лоббизма, не был принят, в России в настоящее время имеется правовая основа осуществления лоббистской деятельности. В первую очередь, лоббизм имеет конституционные основы регулирования. Хотя ни одна из статей Конституции Российской Федерации непосредственно не формулирует право на занятие лоббистской деятельностью, этот вывод можно сделать исходя из системного толкования положений Основного закона. Так, статья 30 Конституции РФ предусматривает право граждан на объединение для защиты своих интересов, статья 32 — право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей [3]. При этом представительство может носить любой характер, в том числе и функциональное представительство интересов. Кроме того, в части 1 статьи 37 Конституции РФ определено, что каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию [3]. Реализуя это конституционное право, гражданин может выбрать любой вид деятельности, в том числе самостоятельную лоббистскую деятельность или пойти работать в организацию, которая оказывает данные услуги [4, с. 41].
Российское законодательство, которое может использоваться и уже используется на практике для продвижения в органах власти корпоративных интересов, достаточно обширно. Положения, касающиеся деятельности субъектов лоббизма, предусмотрены Федеральными законами «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О некоммерческих организациях». Продвижение интересов организаций возможно через обращения в адрес органов и должностных лиц. Право на обращение предметно урегулировано в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Коммерческие и некоммерческие организации могут участвовать в правотворческом процессе посредством публичных обсуждений, публичных слушаний, публичных консультаций, проведения антикоррупционной экспертизы. Предприниматели доводят свои позиции до государства через механизм социального партнерства, основу регулирования которого составляет Трудовой кодекс РФ [1, с. 137].
К сфере регулирования лоббистской деятельности относится и антикоррупционный пакет законов и подзаконных нормативных актов. Проводимая сегодня в России антикоррупционная политика связывается с правовой институционализацией лоббизма. Так, впервые в 2008 году в утвержденном Президентом РФ Д.А. Медведевым Национальном плане противодействия коррупции одной из мер по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции было названо рассмотрение вопроса о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц [6].
В Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы Правительству РФ было дано поручение внести предложения о создании нормативной правовой основы деятельности граждан и организаций по продвижению интересов социальной группы или индивида в государственных и муниципальных органах в целях принятия наиболее благоприятного для данной социальной группы или данного индивида решения (лоббизма) [7]. В результате Минэкономразвития России разработало проект федерального закона по вопросам совершенствования механизма взаимодействия органов власти и представителей общественных объединений, индивидуальных предпринимателей и их представителей, коммерческих компаний, в том числе иностранных, который в сентябре 2014 года прошел общественное обсуждение на Едином портале раскрытия информации (regulation.gov.ru) [2].
Таким образом, предпринимаемые законодателем попытки нормативно урегулировать лоббизм в современных российских условиях носят ярко выраженную антикоррупционную направленность. Однако не все ученые согласны с такой законодательной политикой в сфере лоббизма, так как регулирование лоббизма и борьба с коррупцией — различные направления, которые лучше не связывать. Формирование лоббизма в качестве института преодоления коррупции поддерживает общее заблуждение о том, что он имеет с ней прямую связь [1, с. 140].
На современном этапе в российском обществе лоббизм начал восприниматься как необходимый и естественный инструмент взаимоотношений власти и различных структур общества, требующий официального признания. Юридическая база для развития этого института в России имеется. Несмотря на отсутствие единого закона о лоббистской деятельности, правовой институт лоббизма в России может быть встроен в рамки уже существующих законодательно урегулированных возможностей граждан и организаций влиять на власть. Тем не менее, в российской науке и практике сохраняется ряд проблем, препятствующих формированию эффективного механизма регулирования лоббизма в России, а именно: неоднозначное отношение к лоббизму, отсутствие единого подхода к его определению и анализу его структуры, а также объединение сферы регулирования лоббизма исключительно с антикоррупционной реформой.
Список литературы:
Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования // Сравнительное конституционное обозрение. — 2013. — № 1 (92) — С. 136—148.
Завершение работы по законопроекту о лоббизме планируется в середине 2015 года [Электронный ресурс]. — Режим доступа. — URL: http://economy.gov.ru/minec/press/news/161020142053 (дата обращения: 20.04.2015).
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2014. 23 июля.
Коньков Д.Н. Особенности правового регулирования лоббистской деятельности в Российской Федерации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. — 2007. — № 24 (том 6). — С. 39—42.
Любимов А.П. История лоббизма в России. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. — 208 с.
Национальный план противодействия коррупции на 2010—2011 годы (утверждён Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568) [Электронный ресурс]. — Режим доступа. — URL: http://www.rg.ru/2008/08/05/plan-dok.html (дата обращения: 19.04.2015).
Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014—2015 годы» [Электронный ресурс]. — Режим доступа. — URL:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161699/ (дата обращения: 19.04.2015).